上海市沿海滩涂经济价值评估路径的研究

摘 要:根据“三调”数据,上海市沿海滩涂面积为 30815.68 公顷。上海对滩涂的开发利用历史较为悠久。因法律限制、环境保护等原因,对滩涂经济价值评估的研究尚属空白。本文从经济价值评估的角度出发,对滩涂评估方法进行探索性研究,认为评估原则应基于替代原理、预期收益折现,生产费用价值论、地租原理:要关注滩涂的合法使用及最佳使用方式,并需要根据滩涂的使用方式采用市场比较法、剩余法、收益还原法等评估方法；还要考虑滩涂特有的自然条件和风险因素对经济价值的影响。以期为确定滩涂这类特殊自然资源的经济价值提供参考和依据。

关键词:自然资源评价；沿海滩涂；经济价值；评估方法。

一、研究背景

上海位于长江三角洲出海口，每年长江携带着上中游冲刷下来的大量泥沙淤积在长江与东海交汇处。据统计,长江每年向河口输送近5亿吨的泥沙,受海潮、咸淡水交融的影响,泥沙悬浮颗粒絮凝沉降,其中约半数在长江口和杭州湾北岸沉淀淤积，这给上海海岸带来丰富的滩涂资源。上海对滩涂的利用历史悠久,早期在南汇地区兴海煮盐、崇明岛上的垦荒种植,解放后的多次围垦为上海的城市建设提供了丰富的耕地与城市建设用地。

根据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)滩涂分为沿海滩涂和内陆滩涂，沿海滩涂是指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮侵地带;内陆滩涂是指河流、湖泊常水位至洪水位间的滩地;时令湖、河洪水位以下的滩地；水库、坑塘的正常蓄水位与洪水位间的滩地。上海的沿海滩涂主要位于浦东新区、金山区、奉贤区、崇明区,有自然淤积而成,也有人工围海形成。第三次全国国土调查将滩涂并人了湿地类别,根据上海市人民政府发布的“三调’数据,上海市沿海滩涂数量为 30815.68 公顷,内陆滩涂数量为 41574.53 公顷。

从价值的角度出发,滩涂有生态价值、社会价值、经济价值等不同类别的价值。本文所指的经济价值,是对人和社会在经济意义上的价值，是滩涂资源在利用过程产生的经济收益,也是滩涂资源所有权、使用权、租赁权等权益价值。

在我国自然资源评价体系中,已有农用地、林地、草地、地等评估规程,与上述自然资源有所不同的是滩涂的形态较为多样、自然条件不一,开发利用受法律法规严格的控制，目前行业内尚无可依据的滩涂经济价值量化的技术规范。

根据上海《上海市滩涂管理条例》的有关条款,上海市滩涂属国家所有，经主管部门批准可以合法开发并利用滩涂。近年来,随着经济活动的蓬勃发展,对于滩涂的经济利用较为普遍,例如农业种植、水产养殖、生态观光城镇土地出让等，使得滩涂这类特殊自然资源的经济价值评估成为关注的热点。滩涂作为国家所有资产在开发利用中需要经济价值的合理判定,因此,对滩涂经济价值进行评估的思路、方法、路径进行研究有着重要的意义。

二、滩涂的经济利用方式

研究滩涂的经济价值首先要关注滩涂的经济利用方向。从滩涂的现状来看,对于滩涂的开发和经济利用可以缓解土地供需矛盾,维持土地平衡,为城市和产业提供了新的广阔空间，在经济价值利用方式主要有以下几个方面:

(一)补充耕地及农业种植

上海土地资源是有限的，滩涂是上海市耕地及农业用地的重要后备来源。根据《上海市自然资源利用和保护“十四五”规划》“十四五”期末,崇明北沿、横沙东滩等区域将预计补充耕地约 5.4 万亩。在条件许可的情况下,因地制宜地开发滩涂农业种植,可以拓展菜、瓜、果类的生态农业基地,将万亩滩涂成为万亩良田,为上海市的农业生产提供保障。

(二)水产养殖业

根据《上海市养殖水域滩涂规划(2018-2035 年)》上海市水源保护地和生态保护区为禁止养殖区，根据滩涂的自然条件开展海淡水养殖，利用滩涂及潮间带的资源优势,发展贝类养殖、河蟹育苗、海淡水鱼虾的经济养殖工作。

(三)旅游观光

利用滩涂临江、湖、海的地理优势,发展沿海风光带旅游,形成具有湿地特色和人文景观的旅游基地,以吸引市民群众观光、旅游度假,带动周边旅游业发展。

(四)转为国有建设用地

根据区域发展的战略需要，将滩涂出让为交通港口用地、风力发电用地、文化旅游用地等国有建设用地,为城市长远发展预留广阔的战略空间。

三、沿海滩涂经济价值的评估路径

(一)明确评估基本事项

1、权益状况

评估基本事项包括评估目的、权益类型(使用权价格、租赁权或承包权)、滩涂位置、批准使用用途、开发程度、使用年限等外,还要关注是否有带条件出让、承包或带条件租赁(代建水、电、路等基础设施)。

2、合法利用

滩涂是一种特殊的土地资源,原有生态较为脆弱,滩涂的利用开发涉及社会利益、生态利益、经济利益,三者有时会起冲突,无法兼顾。正因为如此,评估经济价值要首先关注合法性,把合法使用作为经济价值评估的基石。对于滩涂的经济价值评估，需要关注开发使用是否符合《上海市滩涂管理条例》的有关规定,能否取得《滩涂开发利用许可证》,是否位于水源保护地、是否影响航道安全、是否会不利于防汛和堤防安全等因素并进行前置分析。

3、最佳利用

最佳利用是指法律意义上允许的利用，具有技术可能、财务可行、价值最大化的利用方向。在法律法规的许可下、根据自然条件与基础设施情况考虑蔬、果、粮、林等农业用途的最佳利用;鱼、虾、蟹、贝类等水产用途的最佳利用;文化、旅游、交通、港口等建设用地的最佳利用。

4、资料准备

精准的评估离不开认真的资料收集，在滩涂评估中需要调查的资料繁多，涉及区域经济数据资料、水文条件、气候条件、土壤条件、环境生态资料、地形条件、风险性因素、农用地经济资料多个大类,具体如表所示。

(二)评估方法

滩涂是自然资源的一种,自然资源部所发布的《自然资源价格评估通则》为自然资源经济价值的评估方法提供了总体方向的指引。从经济价值的底层逻辑而言,评估离不开替代原理、预期收益折现、生产费用价值论。不同的评估方法代表不同的理论依据。因此滩涂评估不是单一维度的主观判断,而是多种评估方法,多种价值类型的客观量化分析。评估中不宜生搬硬套其它自然资源的评估方法,要认识到滩涂与林、草、园、农地于法律法规、自然条件差异、经济开发方式等方面的差异,要根据滩涂的位置、自然条件、开发利用方式等因素进行逐一分析论证,在合法利用、环境保护、最佳利用、经济可能性的前提下选择最优评估方法，结合所评估滩涂的特殊性详细说明选用方法和不选用方法的理由。具体评估方法的选用可参见表。

1、市场比较法

市场比较法是依据替代原理，将待估滩涂与近期同供需圈内已经发生三个或以上的类似滩涂交易实例进行比较,并对类似滩涂的交易价格进行适当修正,以计算待估滩涂价格的方法,适用于滩涂使用权、滩涂租赁、滩涂转国有建设用地等用途的评估,基本公式如下:

比较价值=可比实例交易价格x交易方式修正系数x自然条件调整系数x利用条件调整系数

以上海市崇明区滩涂农业种植租金评估为例，市场比较法明确最佳种值用途，修正体系需体现滩涂盐碱程度、台风、迁徙鸟类过境等特有因素,比较因素条件说明如表 4:

2、收益还原法

收益还原法是将待估滩涂未来收益周期内客观年净收益,以适当的还原率还原收益价值,从而测算待估滩涂的价格的方法。收益还原法适用于有客观地租收益滩涂价格评估。对于可以持续利用,并取得稳定的经营收益的滩涂适用于收益还原法进行评估收益价值，基本公式如下：

以上海市奉贤水产养殖带的滩涂收益价格为例,滩涂收益计算要考虑适宜的水产种类，成本计算要考虑滩涂使用金;在收益还原法还原率中要考虑到滩涂的风险性因素等,收益还原法计算过程如下:

①计算滩涂纯收益(a)，有效水产养殖收人扣除种苗、饲料、药物、养殖工具、能源、管理费用、滩涂使用金增值税及附加、养殖利润等求取滩涂地租收益。2)求取滩涂还原率(),固定且大于零;③根据收益收限确定未来土地收益年期(n);④)将滩涂纯收益(a),土地还原率(r),土地收益年期(n)代人收益还原法公式需求取滩涂收益价格(P)。

3、成本逼近法

成本逼近法是以开发滩涂过程中所耗费的各项客观费用之和为主要依据,再加上一定的利润、利息、税金和

滩涂增值收益,并进行各种修正来确定滩涂价格的方法。对于很少产生收益或收益难以计算的滩涂，适用于用成本逼近法计算成本价值。成本逼近法的基本公式如下:

P= 土地取得费+土地开发费+利息+利润+土地增值

以上海市金山区沿海围海滩涂转建设用地出让评估为例,海域使用金、围内吹填等围海滩涂特有成本项目在成本逼近法中应充分考虑,开发成本基本构成如下

4、剩余法

剩余法是在测算完成开发后滩涂正常市场价格的基础上,扣除预计的客观开发成本及有关专业费用、利息、利润和税费等,以价格余额来估算待估滩涂价格的方法。剩余法适用于有再开发潜力的滩涂,如滩涂转港口、文娱旅游等建设用地。

剩余法基本公式:待估滩涂价格=完成开发后的土地或不动产总价-开发成本-客观开发利润，

同样以上海市金山区沿海围海滩涂转建设用地出让评估为例，剩余法应特别考虑到滩涂做为建设用地开发的特殊性(地形坡度、软地基打桩成本、临江、湖、海等地下工程费用),计算过程如下

(1)确定待估滩涂的最有效利用方式,测算完成开发后的土地或不动产总价:

(2)开发滩涂的开发成本,如专业费用、管理费用、工程费用、基础设施费用等;

(3)客观开发利润根据开发的实际情况可以取成本利润率或销售利润率:

(4)代人公式,待估滩涂价格=完成开发后的土地或不动产总价-开发成本-客观开发利润。

5、对滩涂经济价值的综合确定

不同的估价方法代表不同的评估维度，市场比较法主要从交易价值的维度衡量比较价值，收益还原法主要从收益的维度衡量收益价值，成本逼近法主要从成本的维度衡量成本价值，剩余法主要从再开发潜力的维度衡量剩余价值。

不同的评估方法会带来不同的测算结果，对于滩涂经济价值评估需要结合经济目的，根据待估滩涂的现状对评估方案的适用性、可信性进行分析。对不同估价方法得到测算结果的各环节进行比较，并对其可信度进行打分,然后根据可信度得分确定权重,最终确定合理的经济价值,具体可参考下表。

五、滩涂评估工作的建议和展望(一)注重专业知识的储备

从滩涂在上海市的实际利用来看,利用方式有租赁收储后出让等;经济利用方向主要涉及农业、养殖业、产业等方面。对于滩涂经济评估不是单一专业知识的运用,而是多专业知识的综合运用，不同的利用方式和方向涉及不同的专业知识,主要有以下三个层面的事项:1、法律法规层面，涉及合法利用;2、评估技术和评估方法的层面,涉及合理评估;3、农业、渔业、产业的经济层面,涉及准确评估。

(二)计算过程科学合理

滩涂一般面积较大,总价较高。经济价值评估金额的高低会对滩涂利用经济行为产生重大影响，因此在评估经济价值时应坚持独立客观立场,不低评,不高估,不被利益所左右。评估过程中资料收集应尽可能齐备,测算参数宜量化且有依据,评估过程宜详细描述不宜简略,应采用二种以上评估方法从多个价值维度进行衡量分析。最终的评估结果可以科学验证。

(三)谨慎认识开发风险

与一般的土地相比,滩涂的位置临近湖泊、江河、海洋,在经济利用中受台风、暴雨、潮水等自然因素影响较大。滩涂由围垦或自然淤积而成,地质松软,土壤盐碱度较高,周边基础设施配套不全,开发利用前需要土壤修复和基础设施建设;同时滩涂是生态环境的重要组成部分,在经济利用之前需要对生态和社会影响进行充分评估。因此,滩涂开发利用风险大、见效慢、投资回收期长,在评估经济价值时,要考虑到基础设施的建设费用、不可预计费用、也要考虑到收益还原法中资本还原率的风险性因素。上海是一个滩涂资源较为丰富的沿海发达城市。滩涂作为国家所有自然资源在经济开发中必然会成为重要的生产要素之一。土地估价师用科学的方法进行经济价值量化有其必要性和重要性。我国的自然资源领域多种多样,滩涂是自然资源的一种。自然资源的领域非常广阔,对自然资源进行调查、评估、评价将会成为土地估价转型重要方向之一。随着国务院“放管服”“加快建设全国统一大市场”等系列政策的提出,各类业务资质壁垒得到了极大放松,专业能力的重要性日益显现。土地估价师用严谨的工作态度、细致的工作程序,科学的方法在自然资源领域进行耕耘,必然能打开新的局面,迎来新的机遇!

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