集体土地上房屋拆除的法律路径和文书适用

多年来，国家和省级层面未出台集体土地上房屋征收的法律法规，浙江省仅有杭州、宁波两地出台了征收集体土地上房屋补偿安置条例（地方性法规）。集体土地上房屋拆除的法律路径缺失，以致房屋强制拆除无法可依，导致经济发展用地难以落实到位，引发了诸多违法拆除问题，不容忽视。为规范集体土地上房屋拆除工作，本文试作探讨。

一、集体土地上房屋拆除的四种路径

（一）征收集体土地后，对地上房屋单独出台地方性法规进行拆除

2000年前后，浙江省杭州、宁波两市就出台了征收集体所有土地房屋拆迁（补偿）条例。在征地获批后，经房屋调查、测量、评估、协商、作出房屋拆迁裁决书（后来改为征收集体所有土地房屋补偿安置决定书）等程序，依法申请法院强制拆除。

（二）征收集体土地时，将房屋视作地上附着物一并征收后进行拆除

在征收集体土地获得省级以上人民政府同意征地后，对土地上的房屋作出责令交出土地决定书、征地补偿安置决定书等来落实，是本文主要讨论的房屋拆除方式。具体分为两个阶段。

第一个阶段是各地在实践中遇到征收集体土地后，对上面的房屋无法强制拆除的问题。经过探索，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1 月1日施行，已经三次修订）第四十五条规定，将补偿安置内容纳入责令交出土地决定中，随后申请法院强制拆除。

第二个阶段是新修改的《中华人民共和国土地管理法》2020年1月1日施行后，明确征收集体土地的同时可以对其上的附着物——房屋一并征收，即“房随地走”，依不同情形作出征地补偿安置决定、责令交地决定来执行。

（三）不征收集体土地，通过自愿协议方式拆除房屋

1. 源起

此种情形原本零星存在，属于农村集体土地上的用地单位与现有房屋所有权人的民事合同行为。近年来在国家严格限制征地范围和规模、倡导非必要不征地，农村改革中推行集体建设用地入市、乡村振兴……这些都需要改变现有农村布局散、乱、差的局面，进行统一规划治理。尤其是浙江省大多数经济发达地区改革开放初期建造的农房已显破旧、村庄空间不合理，急需升级迭代。因此，全省各地近年来大力推行农村土地综合整治、旧村改造、城中村改造、新农村建设等重大城乡统筹、环境治理行动，其中都涉及集体土地上的房屋拆除。

这种拆除，大多通过自愿协议方式拆除房屋。甚至在出台了征收集体上房屋补偿条例的杭州、宁波市内，以自愿协议方式拆除房屋的现象也大为抬头。

2. 特点

一是保持土地的集体所有性质，村集体经济组织仍然是集体土地的所有权人，在房屋拆除后的用地中仍然享有收益权，有利于集体经济的永续发展和村民长远生计有保障。在一定程度上，还为集体建设用地入市创造了基础，是村集体建设用地统一规划开发（或称储备）的前提。

二是此种拆除方式以民事领域的意思自治（自愿）为原则，最突出的特点是自愿性。在实践中，主要通过经济激励、发展愿景、精神感召，以及乡情熟人社会压力、乡规民约和道德引导等方式来推进。如果不同意就不能强制拆除，在后续建设时得避让其房屋所在区域，除非启动集体土地征收程序后进行强制拆除。

三是依推进主体和拆除规模的大小不同，分为政府主导和民间主导。

3. 强制拆除的风险

由于目前法律对这种拆除方式没有明确规定，因此容易出现法外运行、违法强制拆除引发国家赔偿问题，需要特别防范。主要是算好两笔账。

一是经济账。近年来，行政审判实践中已出现因非法强拆导致国家赔偿的判例。将国家赔偿数额与拆迁补偿比例相挂钩、增强惩罚性国家赔偿金、提升行政违法成本观念正在形成，让违法拆除付出巨额成本。

二是政治账。有些基层政府或村委会、经合社等基于经济发展的考虑，为加快项目推进，宁愿非法强拆后再国家赔偿，也要把不愿签约的农户房屋推平，极易造成政府失信、社会不稳定、群体性事件等问题，违背了以人民为中心的原则，理当负起政治责任。在行政领域（尤其是强制），法无授权不得为。如关乎人民群众重大利益的房屋违法拆除案件，在法治政府考核应当一票否决，并进行通报。

（四）持有国有土地使用权供地批文或书的房屋按国有土地上房屋征收进行补偿安置

对位于城镇规划区中的城中村，其集体土地早已征收为国家所有，地方已按国有土地进行供地，或者通过土地变更登记，将农民的原宅基地使用权变更为国有土地使用权。此时，对原宅基地上建造的房屋（一直未拆除）按《国有土地上房屋征收补偿条例》和《浙江省国有土地上房屋征收补偿条例》拆除并补偿安置。土地在征收房屋时一并收回，即“地随房走”。对不签订补偿安置协议又不搬迁的，由市、县人民政府作出补偿决定，逾期不履行的申请人民法院强制执行。因这类房屋拆除的职责属于住建部门，本文不作深入探讨。

需要指出的是，温州地区早年曾先将集体土地征收为国家所有（不处理房屋补偿安置）后直接按国有土地上的房屋进行拆迁或补偿安置（未办理国有土地供地和产权变更登记），后来被浙江省高级人民法院叫停。

二、集体土地上房屋拆除的法律文书类型及适用

集体土地上的房屋在补偿安置到位后，当事人如果不自愿或申请政府协助拆除，进入强制拆除程序，这是推动建设的必由之路，涉及的法律文书有三种。

（一）责令交出土地决定书及适用

1. 法律渊源

《中华人民共和国土地管理法 实 施 条 例》（2004 年修改）第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在实践中，基于房地一体主义，对于附着于土地上的房屋只有拆除才能交出土地，于是各地渐渐地通过责令交出土地决定来强制拆除集体土地上的房屋，法院和复议机关对此也多认可。2021年9月1日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第62条保留了上述规定，只是考虑到行政强制权的严肃性，将责令交出土地的职权上收到政府。

2. 适用条件

基于责令交地的实践，从客观上看，阻挠国家建设征地是指使用围墙封闭、协同亲友员工值守、继续生产、种植等方式占有土地，或者在国家建设重要工期节点前拒不拆除房屋的；而违反土地管理法律法规是指存在非法占地、破坏耕地、非法买卖土地、改变土地用途等违法行为，或者违反用途管制、征供地、土地确权登记、执法监督等强制性规定。不容否认的是，阻挠是个主观性极为强烈的动词，判断被拆迁户阻挠需要基于责令交地的实践，还要将阻挠与其因对拆迁安置不满或正在通过法律途径维权进而拒绝房屋拆除相区分，否则可能导致责令交地决定书的滥用，社会效果和观感不佳。

3. 新老土地管理法实施条例中适用责令交出土地决定书的区别

老法中，责令交出土地决定书是征收集体土地上房屋拆除的唯一文书形式，补偿安置是其必备内容，拒不领取的须提存。依据有三条。

一是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条明确，责令交出土地决定要得到法院的执行，必须“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”。

二是《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（2010年1月1日施行，2020年12月9日废止）第十条第三款规定，征地补偿费按规定足额到位后，农村集体经济组织和农民应当按期交付土地。

三是《浙江省国土资源厅关于印发 <省行政复议与行政审判联席会议第八次会议纪要> 的通知》（浙土资发〔2013〕31号）第四点“依法保障土地征收中责令交出土地的有效实施”第（三）项明确规定，权利人已就房屋等地上附着物与征收人达成安置补偿协议，并已依法得到安置补偿，或者国土资源部门已对未达成安置补偿权利的权利人作出安置补偿决定，且决定确定的安置补偿内容已履行或提存。

特别需要指出的是，由于新修改土地管理法及其实施条例、浙江省土地管理条例中已经设置了征地补偿安置决定书及履行补偿安置协议书，两文书也具备了交出土地、腾退房屋的强制性效力，因此责令交出土地决定书的适用范围大大缩小，补偿安置也不再是其必备内容。

（二）补偿安置决定书及适用

2021年9月1日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第31条规定了县级以上人民政府对个别未达成征地补偿安置协议的农户及时作出征地补偿安置决定，并依法组织实施征地工作（可申请强制执行）。《浙江省土地管理条例》第四十七条进一步明确，在征地补偿安置决定规定的期限内不交出土地与不腾退房屋的，县级以上人民政府可申请法院强制执行。该规定明确了补偿安置决定具备腾退房屋（及拆除房屋）和交出土地的强制权。

与前述责令交出土地决定相比，补偿安置决定的适用条件明显较低，即只要征地所涉农户大多数已签约（浙江省规定是92%），县级以上人民政府即可对个别未签约的农户作出补偿安置决定。

（三）履行补偿安置决定书及适用

2021年11月1日施行的《浙江省土地管理条例》第四十七条规定，针对已签约土地权利人未按约不交出土地、腾退房屋时，签订协议的行政机关（设区的市、县人民政府指定的部门和乡镇人民政府）或设区的市、县人民政府可作出要求履行征地补偿安置决定，当事人仍不按期交出土地、腾退房屋的，作出决定的行政机关可申请人民法院强制执行。该决定与征地补偿安置决定的区别有二：一是适用的对象；二是作出和申请法院强制执行的机关。

（四）三大文书适用时的注意事项

上述三文书均含拆除房屋、交出土地的行政强制内容，会极大地影响到当事人的经济利益、居住权等合法权益。在适用时，要严格执行《浙江省行政程序办法》第五十一至五十三条、《行政强制法》第五十三至五十四条的规定的告知拟作决定的内容、给予3日的陈述、申辩权、听证权和两次催告等正当程序规定。